DIREITO CONSTITUCIONAL ORGANIZAÇÃO DO ESTADO

INSS - Instituto Nacional do Seguro Social ANALISTA DO SEGURO SOCIAL - VOLUME II ANALISTA DO SEGURO SOCIAL - VOLUME I ANALISTA DO SEGURO SOCIAL

ORGANIZAÇÃO DO ESTADO

É a organização do ponto de vista político-administrativo, é a estrutura estatal.

1.     FORMA DE ESTADO:

1.1.        “José Afonso da Silva: é o simples e o composto, no entanto esta divisão não existe mais, pois todos os tipos de estados possuem algum tipo de descentralização.

1.2.        Posição modernista:

Estados unitários: onde inexiste descentralização política. No entanto todo estado possui descentralização administrativa. Exemplo: Vaticano, Portugal, França, Mônaco, Chile.

Estado regional: inexiste descentralização política, mas possui descentralização administrativa e legislativa, sendo de cima para baixo o poder central conferido para as regiões. Exemplo: Itália.

Estado autonômico: as regiões possuem uma maior autonomia, não possuem descentralização política, mas possuem descentralização administrativa e legislativa, sendo de baixo para cima o poder, conferido por meio de um estatuto feito por cada região com validade de 5 anos. Exemplo: Espanha.

Estado federado: adotado pelo Brasil desde 1891 e vigente ate hoje, adotado também pelos Estados Unidos. Caracteriza-se pela existência de descentralização política, ou seja, pela descentralização do exercício do poder político, sendo uma reunião de entidades políticas autônomas feita por uma constituição e marcada por um vinculo de indissolubilidade.

Características do Estado Federado:

·         Descentralização política;

·         Reconhecimento de autonomia aos entes federados;

·         Impossibilidade de abandono da federação, o que se traduz em vinculo federativo indissolúvel;

·         Participação das vontades regionais (parciais) na formação da vontade nacional (total);

·         Existência de um órgão de cúpula do poder judiciário responsável por dirimir os conflitos federativos (art.102,I,f,CRFB/88).

Os Estados adotam forma federada para manter unidas regiões muito distantes economicamente, financeiramente, culturalmente e ambientalmente.

Confederação: é uma reunião de estados soberanos feita por um tratado na qual existe direito a secessão/separação. Exemplo: Emirados Árabes Unidos, reunião de 7 países que se uniram por um tratado desde 1971.

2.     CLASSIFICAÇÃO DAS FEDERAÇÕES:

2.1.        Quanto à origem:

2.1.1.   Por agregação ou movimento centrípeto:

É uma federação que antes se compunha de uma confederação, onde estados soberanos sedem sua soberania se unido aos outros estados e formando um único estado soberano. Exemplo: Estados Unidos era uma federação composta por 13 colônias soberanas que se uniram abdicando da sua soberania e tornaram-se um único estado federal.

2.1.2.   Por segregação ou movimento centrifugo:

É aquela que se formou pela separação de um estado unitário, que o poder se espalha e passa a ter entidades autônomas. Exemplo: Brasil, era um Estado unitário, formado pelas capitânias hereditárias que não possuíam poder político, no entanto para que não se separasse os territórios espalhou-se o poder entre as capitânias formando um único estado federado.

2.2.        Quanto à atual concentração de poder:

2.2.1.   Federações centrípetas: é adotada pelo Brasil, é aquela que concentra um maior volume de atribuições no plano federal/central.

2.2.2.   Federações centrifugas: concentra um maior numero de atribuições no plano estadual/regional.

Obs: toda federação que se formou por segregação é centrípeta, pois era unitário e delegaram algumas atribuições as regiões, mas a maioria continuou na mão da união.

2.3.        Quanto à repartição de competências:

2.3.1.   Federalismo dual ou clássico: a constituição do Brasil de 1981 adotava, e é aquele que temos uma divisão isolada de atribuições.

2.3.2.   Neoclássico ou cooperativo: a constituição do Brasil a partir de 1934 passou a adotar esse modelo, onde se tem atribuições especificas/privativas de cada ente, tem-se também atribuições comuns, realizadas em parceria administrativa ou condomínio legislativo.

2.4.        Quanto ao equacionamento das desigualdades;

2.4.1.   Simétrico: é aquele no qual todos os entes federados estão em uma posição igual e recebem tratamento igual.

2.4.2.   Assimétrico: os entes federados não estão em posição igual e são tratados desigualmente. Esse é o modelo usado pelo Brasil, já que em vários artigos da CRFB/88 explana esse entendimento. Exemplos: incentivo ao Nordeste art. 159, III,c, redução da pobreza art. 3, III, redução das desigualdades regionais art. 43, principio da uniformidade tributaria e incentivos fiscais a regiões desfavorecidas art. 151, I.

3.     ENTES FEDERADOS:

3.1.        Soberania:

·         Poder político em grau Maximo;

·         Republica Federativa do Brasil;

·         Pessoa jurídica de direito publico externo;

·         A união possui a mesma base territorial da Republica Federativa do Brasil, no entanto a união não possui soberania, mas sim autonomia, sendo uma pessoa jurídica de direito publico interno.

3.2.        Autonomia:

União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Estes possuem a capacidade de:

·         Auto-organização: que a capacidade de editar sua lei fundamental e seu corpo normativo restante.

·         Autogoverno: é a capacidade de eleger ou escolher seus próprios representantes.

·         Auto-administração: é a realização das outras duas tarefas, principalmente através da realização de serviços públicos.

Obs: apesar do Município não possuir poder judiciário na sua esfera e não tenha representantes no poder legislativo, é um ente federado, pois assim esta disposto na CRFB/88.

Obs: Roraima e Amapá territórios federais foram transformados em estados e Fernando de Noronha foi incorporado a Recife, segundo o disposto nos art. 14 e 15 do ADCT.

Obs: Território federal não é ente federado, pois não possui autogoverno, já que seu governador é nomeado segundo art. 84, XIV e art. 52, III, c, da CRFB/88. É uma descentralização administrativa territorial da união, seria, portanto uma autarquia federal que integra a união.

Obs: não há hierarquia entre entes federados, mas todos estão subordinados a constituição. Desta forma a manutenção do pacto federativo só é possível porque existe a repartição constitucional de competências.

Essa é a divisão de tarefas e atribuições feitas no texto constitucional. Desta forma existe um campo material de atuação para cada ente federado.

Obs: a EC 45 incluiu no art. 102, III, da CRFB/88 a alínea “d”, que antes era da competência do STJ, para fazer valer a ideia de que cada ente federado possui o seu campo material de atuação.

3.3.        Técnicas de repartição de competência:

3.3.1.   Horizontal: a constituição vai entregar competências próprias para cada ente, ou seja, competências privativas e exclusivas

3.3.2.   Vertical: a constituição vai entregar atribuições comuns e concorrentes aos entes, que exercerão em cojunto.

Obs: o Brasil possui as duas técnicas, pois adota o federalismo cooperativista ou neoclássico.

3.4.        Principio da predominância ou prevalência dos interesses:

Norteia a repartição dos poderes, já que o interesse nunca é exclusivo, desta forma se predominar interesse da nacional o interesse é da união, se predominar interesse regional o interesse é dos estados e se predominar interesse local o interesse é dos municípios.

4.     UNIÃO (art. 21, CRFB/88):

4.1.        Atribuições materiais ou administrativas (art 21):

São atribuições para união fazer alguma coisa, prescindem de verbos no inicio. São Exclusivas = Indelegáveis (vogal). Exemplo: art. 21, XIII e XIV, que trata da organização do DF, (M.P., Def. Pub., Poder Judiciário e Policia), onde este possui uma autonomia regrada.

4.2.        Competência legislativa (art. 22):

São competências que prescindem de substantivos (o mais comum é o “legislar”). São Privativas = Delegaveis (consoante).

A delegação só é possível por causa da autorização constitucional constante no parágrafo único do art. 22, que traz três requisitos para delegação, que são:

·         Requisito formal: a delegação tem que ser feita por meio de lei complementar.

·         Requisito material: delega questões especificas da matéria e não a matéria do inciso.

·         Requisito implícito: se a união delegar a um estado, essa delegação é extensível aos outros estados.

Matérias do art 22:

·         C ivil;

·         A grário;

·         P rocessual;

·         A eronaltico;

·         C omercial;

·         E spacial;

·         T rabalho;

·         E leitoral;

·         P enal;

·         M aritimo.

Obs: para o STF os crimes de responsabilidade estão inseridos dentro da matéria direito penal, sendo por isso matéria da união. Sumula 722 do STF.

Obs: o STF no informativo 472 considerou uma lei de Roraima inconstitucional, pois criou obrigação trabalhista matéria privativa da união.

O inciso XX trás como competência da união os sistemas de consórcios e sorteios, onde a Sumula Vinculante nº 2 do STF considerou que bingos e loterias também são matérias privativas da união, pois entram nesse inciso.

O inciso XI trás como competência privativa da união transito e transporte, sendo que antes da CRFB de 1988 essa competência era concorrente.

O STF considerou a lei estadual de Santa Catarina, que obrigava os carros a andar com os faroletes ligados, inconstitucional, por se tratar de matéria de transito. Considerou também inconstitucional lei estadual do DF que obrigava os motoristas a acenderem as luzes internas dos automóveis ao passarem pelos postos fiscais. E considerou também inconstitucional lei que obrigava o moto-taxi a colocar insufilme.

O inciso VII diz que política de credito, seguros e transferência de valores também são matérias privativas da união. O STF considerou inconstitucional lei estadual que obrigava shopping a fazer seguro de estacionamento.

4.3.        Atribuições materiais ou administrativas comuns (art. 23, CRFB/88):

São atribuições de fazer, comuns a todos os entes federados. É uma atribuição cumulativa, porque a atuação de um ente não inviabiliza a atuação dos demais de acordo com o parágrafo único do art. 23. No entanto essas ações conjuntas precisam estar harmônicas e articuladas, não há hierarquia entre os entes, mas há hierarquia de interesses, prevalecendo o interesse da união, lei federal, caso haja divergência. Neste caso uma lei complementar federal fixará normas para trazer essa harmonia.

4.4.        Atribuições legislativas concorrentes (art. 24, CRFB/88):

Vem precedida de substantivo. Por ser concorrente só envolve união através de norma geral federal, estados e DF através de leis especificas.

É uma atribuição não cumulativa, já que a superveniência de norma geral suspende norma especifica anterior. No §1º do art. 24 tem-se uma norma geral, aplicável em todo território nacional de forma uniforme, já no §2º tem-se norma especifica, chamada de competência suplementar complementar.

No §3º tem-se uma competência legislativa plena dos estados, na falta de normas gerais federais, é a chamada competência suplementar supletiva.

Por fim é interessante notar que a superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia de lei estadual, no que lhe for contrario.

Obs: a lei federal superveniente suspende e não revoga lei estadual, pois não torna inconstitucional, e suspendendo apenas no que lhe for contrario e não integralmente.

Obs: a atuação do estado na competência concorrente não é fruto de delegação, pois veio da própria CRFB/88.

Obs: a superveniência de norma geral federal só suspende a norma geral estadual, o que é importante em termos práticos para nos certificarmos da inocorrência de represtinação quando a norma geral posterior é revogada por uma terceira norma. Exemplo: lei estadual “a” de 2005 é suspensa pela lei federal “b” de 2008, surge uma lei federal “c” de 2013 revogando a lei federal “b“ e dando vigência novamente a lei estadual “a”. Neste caso não houve represtinação pois a lei federal “b” não revogou a lei “a”, apenas suspendeu.

Matérias do art. 24:

·         P enitenciário;

·         U rbanistico;

·         T ributário;

·         O rçamentário;

·         F inanceiro;

·         E conômico;

Quadro de diferenças entre matérias privativas e concorrentes da união:

MATERIAS DA UNIÃO
PRIVATIVAS	CONCORRENTES
PENAL	PENITENCIÁRIO
PROCESSUAL	PROCEDIMENTOS EM MATERIA PROCESSUAL
TRIBUTÁRIO	PROCESSO TRIBUTÁRIO
SEGURIDADE SOCIAL	PREVIDENCIA SOCIAL
DIRETRIZES E BASES DA EDUCAÇÃO	EDUCAÇÃO

5.     ESTADOS MEMBROS:

5.1.        Atribuição residual remanescente (art. 25, §1º, CRFRB/88):

É aquela atribuição que não seja da união ou de qualquer outro ente. O STF na ADI 845, considerou o transporte intermunicipal como atribuição residual remanescente dos Estados. Bem como o poder judiciário, o Ministério público estadual e a defensoria publica estadual.

5.2.        Atribuições expressas dos Estados:

A criação de novos municípios, disposto no art. 18, §4º da CF, a disposição sobre serviços de gás canalizado local, disposto no art. 25, §2º e por fim a criação de regiões metropolitanas, disposto no art. 25, §3º. Todos mediante lei complementar.

Na ADI 774 e 822 o STF disse que normas de processo legislativo que estejam na CRFB/88 são de repetição obrigatória.

6.     DISTRITO FEDERAL:

Possui competência cumulativa, segundo art. 32, §1º, CRFB/88. Que são as competências legislativas reservadas aos estados e municípios.

É importante observar que não cabe ADI sobre lei do DF derivada de sua competência municipal. No entanto caberá ADI quando a lei for derivada da sua competência estadual.

7.     MUNICIPIOS:

Possui atribuição legislativa local, suplementar e material de acordo com o art. 30 da CRFB/88. Possui também competência para a constituição de suas guardas municipais, art.144, §8º, e a elaboração do plano diretor para municípios com mais de 120 mil habitantes.

7.1.        Competência legislativa local (art.30, I, CF):

Compete ao município legislar sobre assuntos de interesse local.

É assunto de interesse local a fixação de honorários de funcionamento do estabelecimento comercial, sumula 645 do STF.

Ofende o principio da livre concorrência à lei municipal que impede a instalação de estabelecimentos comerciais do mesmo ramo em determinada área, sumula 646 do STF.

A fixação do horário de funcionamento dos bancos para atendimento ao publico é de competência da união. No entanto a fixação do tempo de espera na fina dos bancos, a instalação de sanitários, cadeiras, porta giratória, câmeras, etc., no estabelecimento bancário é competência do município. Sumula 19 do STJ.

O tempo de espera na fila dos cartórios é competência dos municípios, RE 397094.

Lei do estado do Ceará que instituiu o transporte dos alunos do município para escola no estado do Ceará foi considerado inconstitucional. ADI 307.

7.2.        Competência suplementar (art. 30, II, CF):

Suplementar a legislação federal e estadual no que couber. Município não possui competência legislativa concorrente, mas pode legislar sobre os temas do art. 24 da CF, para suplementar a legislação federal e estadual anterior, ou seja, não pode criar, mas pode acrescentar algo a mais na lei federal ou estadual, com a lei municipal.

Obs: por isso para a corrente majoritária inexistindo norma geral federal e estadual anterior, o município não poderá exercitar competência legislativa suplementar supletiva.

7.3.        Competência material:

Compete aos Municípios:

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; (decorar).

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental;

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; (decorar).

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

8.     PROCEDIMENTO INTERVENTIVO:

8.1.        Intervenção:

É a suspensão temporária e excepcional da autonomia do ente federado, pois só dura o período necessário para estabelecer o estado “a quo”, por isso é temporária. É excepcional porque só pode ser decretada nas hipóteses previstas na CF.

8.2.        Intervenção federal e estadual:

A intervenção federal é aquela da competência da união que intervém nos estados, DF e municípios localizados em territórios federais. Já na intervenção estadual, que é da competência dos estados, estes intervém nos seus municípios.

8.3.        Pressupostos da intervenção:

8.3.1.   Materiais:

O art. 34 da CF traz as causas que possibilitam a intervenção:

I - manter a integridade nacional;

II - repelir invasão estrangeira ou de uma unidade da Federação em outra;

III - pôr termo a grave comprometimento da ordem pública;

IV - garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da Federação;

V - reorganizar as finanças da unidade da Federação que:

a) suspender o pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de força maior;

b) deixar de entregar aos Municípios receitas tributárias fixadas nesta Constituição, dentro dos prazos estabelecidos em lei;

VI - prover a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial;

VII - assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais:

a) forma republicana, sistema representativo e regime democrático;

b) direitos da pessoa humana;

c) autonomia municipal;

d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta.

e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde.

Obs: o inciso VII traz os princípios constitucionais sensíveis, são sensíveis porque reagem com a decretação da intervenção.

Obs: intervenção federal nº 114 onde aconteceu uma greve da policia do Mato Grosso, com uma consequente perda da ordem publica, já que a população estava sendo furtada e linchada visto à ausência da policia.

8.3.2.   Formais:

Disposto no art. 36 da CF o procedimento para a intervenção. O art. 84, X, da CF, diz que é da competência do presidente da republica a decretação, podendo se sujeitar ao controle jurisdicional.

No caso do art. 34 incisos: I - manter a integridade nacional; II - repelir invasão estrangeira ou de uma unidade da Federação em outra; III - pôr termo a grave comprometimento da ordem pública; V - reorganizar as finanças da unidade da Federação que: a) suspender o pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de força maior; b) deixar de entregar aos Municípios receitas tributárias fixadas nesta Constituição, dentro dos prazos estabelecidos em lei;  a decretação da intervenção:

·         Não depende de provocação;

·         É decretada “ex ofício” pelo presidente;

·         Consulta ao conselho da republica e conselho de defesa nacional, emitindo pareceres opinativos e não vinculativos;

·         Controle politico pelo Congresso Nacional, art. 36, § 2º, CF.

No caso do art. 34 incisos IV - garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da Federação; VI - prover a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial; VII - assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais: a) forma republicana, sistema representativo e regime democrático; b) direitos da pessoa humana; c) autonomia municipal; d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta. e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde; a intervenção depende de provocação sendo feita por:

·         Solicitação (pedido): quando o poder coagido ou impedido, for o poder executivo ou legislativo;

·         Requisição (ordem): quando o poder coagido ou impedido for o poder judiciário. Neste caso o chefe do judiciário vai ao vai ao STF e o STF dá a ordem ao presidente da república. Caso haja o descumprimento de ordem ou decisão judicial a requisição fica por conta do STF, STJ ou TSE de acordo com a matéria que foi descumprida.

Obs: no caso de descumprimento de decisão na esfera trabalhista ou militar a competência para requisição é do STF.

Obs: no caso de ADI Interventiva a requisição é do Procurador Geral de Justiça ao STF. Dessa forma não são todos os chefes dos poderes locais das unidades federadas que se dirigem ao presidente para provocar a intervenção, pois no caso do judiciário coagido ou impedido o presidente do Tribunal de Justiça se dirige ao STF que não decreta a intervenção, mas apenas a requisita.

Obs: se o descumprimento se referir a ordem ou decisão do STF, da justiça do Trabalho ou Militar, da justiça Federal ou Estadual, a requisição será feita pelo STF. E o STJ cuida das suas ordens e decisões e o TSE da esfera eleitoral.

ADI interventiva é uma ação do controle concentrado assim como a ADI, ADC e ADPF, porque é julgada pelo STF. É uma ação do controle concentrado, mas não em abstrato, e sim em concreto. O único legitimado para sua propositura é o Procurador Geral da Republica, ao contrario das demais ações do controle concentrado que tem como legitimados os dispostos no art. 103 da CF. A ADI interventiva não tutela toda a constituição, mas somente os princípios constitucionais sensíveis do art. 34, IIV, CF. Sua finalidade não é estritamente jurídica, mas sim politico-jurídica. O Procurador Geral da Republica nesta ação atua como representante judicial da união e não defensor da união (esta previsão remonta uma época em que a AGU não estava organizada).